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A quoi servent les investissements publics?

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MILAN – Le monde est confronté à la perspective d’une période prolongée de faible croissance économique. Mais ce risque n’est pas une fatalité : la meilleure façon d’éviter un tel résultat est de savoir comment canaliser les grandes ressources d’épargne en investissement du secteur public pour améliorer la productivité.

Les gains de productivité sont essentiels à la croissance à long terme, car ils se traduisent généralement par des revenus plus élevés, qui stimulent à leur tour la demande. Bien sûr ce processus prend du temps, surtout si par exemple les bénéficiaires initiaux de l’augmentation des revenus ont déjà un taux d’épargne élevé. Mais avec de larges investissements sur les bonnes zones, la croissance de la productivité peut être maintenue.

Le danger réside dans les investissements alimentés par la dette, qui décalent la demande future vers le présent sans stimuler la croissance de la productivité. Cette approche conduit inévitablement à un ralentissement de la croissance, voire même au déclenchement d’une crise financière comme celle qui a récemment secoué les États-Unis et l’Europe.

Ces crises provoquent des chocs majeurs négatifs sur la demande, car le surendettement et la baisse des prix des actifs mettent à mal les bilans, qui ont alors besoin d’augmenter leur épargne pour guérir : une combinaison qui mortelle pour la croissance. Si la crise se produit dans une économie d’importance systémique, comme celles des États-Unis et de l’Europe (les deux plus grands marchés extérieurs des économies émergentes), le résultat est une pénurie mondiale de la demande globale.

Et en effet, de graves contraintes pesant sur la demande sont un élément clé de l’environnement économique mondial actuel. Bien que les États-Unis sortent enfin d’une longue période où la production potentielle était supérieure à la demande, le chômage élevé continue de réduire la demande en Europe. L’une des principales victimes est le secteur des marchandises échangeables en Chine, où la demande intérieure reste insuffisante pour couvrir le déficit et pour éviter un ralentissement de la croissance du PIB.

Une autre tendance notable est que les économies individuelles se remettent de récents chocs de la demande à taux variables, avec les économies plus flexibles et plus dynamiques des États-Unis et de la Chine ayant de meilleurs résultats que leurs homologues dans les économies avancées et émergentes. Une réglementation excessive du secteur des biens non échangeables du Japon a freiné la croissance du PIB durant des années, tandis que les rigidités structurelles des économies européennes entravent l’adaptation aux progrès technologiques et aux forces du marché mondial.

Les réformes visant à accroître la flexibilité de l’économie sont toujours difficiles (et plus encore dans une période de faible croissance), car elles exigent l’élimination des protections sur les intérêts à court terme pour des raisons de plus grande prospérité à long terme. Compte tenu de cela, il est essentiel de trouver des moyens de stimuler la demande pour faciliter la réforme structurelle dans les économies concernées.

Cela nous amène au troisième facteur qui se cache derrière les résultats anémiques de l’économie mondiale : le sous-investissement, en particulier par le secteur public. Aux États-Unis, les investissements dans l’infrastructure ne sont toujours pas optimaux et les investissements dans la connaissance et dans la technologie de base de l’économie est en déclin, en partie parce que la pression pour rester en avance dans ces domaines a diminué depuis que la Guerre froide a pris fin. L’Europe quant à elle est limitée par une dette publique excessive et par des positions fiscales faibles.

Dans le monde émergent, l’Inde et le Brésil ne sont que deux exemples des économies où l’insuffisance des investissements a gardé une croissance inférieure au potentiel (bien que cela puisse changer en Inde). L’exception notable est la Chine, qui a maintenu des niveaux élevés (parfois même peut-être trop élevés) d’investissements publics tout au long de la période post-crise.

Des investissements publics bien ciblés peuvent faire beaucoup pour stimuler la performance économique, pour générer rapidement la demande globale, ce qui alimente la croissance de la productivité en améliorant le capital humain, en encourageant l’innovation technologique et en stimulant les investissements du secteur privé en augmentant les rendements. Bien que les investissements publics ne puissent pas résoudre un grand déficit de la demande du jour au lendemain, ils peuvent accélérer la reprise et établir des modèles de croissance plus durables.

Le problème est que les politiques monétaires non conventionnelles dans certaines grandes économies ont créé un environnement à faible rendement, laissant les investisseurs un peu désespérés en attente d’options à haut rendement. De nombreux fonds de pension sont hors du cours, parce que les rendements nécessaires pour répondre à leurs passifs à long terme semblent inaccessibles. Pendant ce temps, le capital s’accumule sur les bilans à valeur nette élevée et sur les fonds souverains.

Bien que la relance monétaire soit importante pour faciliter le désendettement, pour prévenir les dysfonctionnements du système financier et pour renforcer la confiance des investisseurs, elle ne peut pas placer à elle seule une économie sur une trajectoire de croissance durable : un point maintes fois souligné par les directeurs des banques centrales. Des réformes structurelles, ainsi que des investissements accrus sont également nécessaires.

Compte tenu du degré insuffisant de demande qui entrave la croissance, les investissements doivent venir en premier. Face à des contraintes budgétaires (et politiques) serrées, les décideurs doivent abandonner la notion erronée selon laquelle des investissements à prestations publiques larges (et dans une certaine mesure non appropriables), doivent être entièrement financées par des fonds publics. Au lieu de cela, ils doivent établir des canaux d’intermédiation pour le financement à long terme.

Parallèlement, cette approche signifie que les décideurs politiques doivent trouver des moyens de  s’assurer que les investissements publics fournissent des rendements aux investisseurs privés. Heureusement, il y a des modèles existants, comme que ceux appliqués aux ports, aux routes et aux systèmes ferroviaires, ainsi que le système de redevances pour la propriété intellectuelle.

Ces efforts ne doivent pas être limités par les frontières nationales. Étant donné que près d’un tiers de la production des économies avancées est négociable (une part qui ne va faire qu’augmenter, car les progrès technologiques permettent à davantage de services de se négocier), les avantages d’un programme qui canalise l’épargne vers les investissements publics pourrait avoir des répercussions sur d’autres économies.

C’est pourquoi le G-20 doit s’efforcer d’encourager les investissements publics dans les pays membres, tandis que les institutions financières internationales, les banques de développement et les gouvernements nationaux doivent s’efforcer de canaliser des capitaux privés vers les investissements publics, avec des rendements appropriés. Avec une telle approche, la « nouvelle normalité » de l’économie mondiale pourrait passer de sa trajectoire actuelle médiocre à une croissance forte et durable.

Copyright: Project Syndicate, 2015.
www.project-syndicate.org

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