Leçons d’un été politique : vers une dictature universelle de la transparence ?

PARIS – La transparence s’est imposée comme un thème déterminant de la campagne présidentielle française de 2017. La controverse sur le soupçon d’emploi fictif, révélé par un célèbre hebdomadaire satirique, dont le candidat François Fillon aurait fait bénéficier son épouse et ses enfants, n’est évidemment pas étrangère à cette situation. Mais Emmanuel Macron en avait déjà fait une composante majeure de sa stratégie de communication et de son message politique.

Pourtant, par une sorte d’effet boomerang, cette même transparence a conduit très vite au départ de quatre ministres sur quinze du premier gouvernement d’Emmanuel Macron, d’abord un proche collaborateur du Président, pour des soupçons de favoritisme révélés par la presse dans ses fonctions privées antérieures, puis trois ministres du parti centriste, dont le leader François Bayrou, pour avoir rémunéré des collaborateurs de son parti sur des fonds affectés par le Parlement européen au paiement de leurs assistants parlementaires. Avant même toute intervention d’un magistrat dans ces affaires, le maintien au gouvernement de ces personnalités devenait inconcevable. Puis ce fut le tour d’un membre du Conseil constitutionnel qui, à peine nommé, dut se résoudre à la démission, dès lors que la presse faisait état d’un soupçon d’emploi fictif en faveur de sa fille et, peut-être, de sa femme quand il était membre du Sénat.

La liste s’arrête là pour l’instant, mais en plein milieu de l’été, un site d’investigation a encore tenté sa chance en mettant en cause deux ministres qui, avec d’autres amis, avaient loué, pour leurs deux semaines de vacances en Corse, une villa à la maîtresse d’un ancien trafiquant de drogue, de surcroît dirigeant nationaliste corse. Une probable défaut de vigilance de la part de celui qui s’était occupé de la location. A la faveur du mois d’août, le pétard a apparemment fait long feu.

Le premier texte de loi adopté à l’initiative du nouveau gouvernement n’en a pas moins été la loi sur la moralisation de vie publique promise par Emmanuel Macron pendant la campagne présidentielle. Cette loi, dont l’appellation officielle est, de façon significative, la loi sur la confiance dans la vie politique, interdit aux parlementaires le recrutement de membres de leur famille comme collaborateurs, supprime l’indemnisation forfaitaire de leurs frais professionnels et abolit la « réserve parlementaire » qui leur permettait de financer de façon discrétionnaire certaines actions ou associations dans leur circonscription. Toutes mesures prises au nom de la transparence.

Cette loi n’est pas la première du genre. Déjà en 1988, après un premier scandale politique, une loi de transparence de la vie politique avait mis en place, pour la première fois, un financement des partis politiques sur fonds publics ainsi que l’obligation pour les parlementaires de faire une déclaration sur leur situation patrimoniale auprès d’une commission nouvellement créée. En 2013, après l’affaire Cahuzac, un ministre dont la presse avait révélé qu’il détenait un compte dans une banque suisse, une nouvelle loi instituait une procédure plus exigeante en imposant aux membres du gouvernement de rendre publique leur déclaration d’intérêts et de patrimoine sur le site d’une nouvelle Haute Autorité pour la transparence de la vie publique créée par la même loi. Cette autorité était dotée de compétences substantielles : recevoir, contrôler et publier les déclarations d’un nombre croissant d’élus et de responsables publics, rendre des avis sur des questions de déontologie et de conflits d’intérêts, saisir le procureur en cas d’infraction pénal. Pour la première fois, en 2017, la Haute Autorité a rendu publiques les déclarations de patrimoine des candidats à l’élection présidentielle. Mais surtout, la constitution du gouvernement a été retardée de vingt-quatre heures pour permettre à cette autorité d’enquêter sur les ministres pressentis : ce qui n’aura pas empêché le départ précipité des quatre ministres pourtant agréés.

De telles pratiques existent dans la plupart des pays démocratiques, à commencer par les Etats-Unis, où la procédure de confirmation des ministres et de certains hauts fonctionnaires par le Sénat donne lieu à des investigations fouillées sur la vie des candidats. Parallèlement, ont été adoptés, au niveau de l’administration, des mesures destinées à rendre les décisions plus transparentes vis à vis des citoyens. Qu’il s’agisse du droit des administrés à la communication de documents administratifs les concernant, de l’obligation de motivation des décisions administratives, de l’obligation de mise en compétition imposée aux pouvoirs adjudicataires, les progrès intervenus au cours des dernières décennies dans la plupart des pays démocratiques ont contribué de façon concrète à la mise en oeuvre du droit à une bonne administration, nouveau principe consacré par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Dernier exemple en date : le statut de Brigitte Macron. Devant l’hostilité suscitée par un projet de statut juridique formalisé pour l’équivalent français de la First Lady, la Présidence a préféré rendre publique sur le site de l’Elysée une « Charte de transparence relative au statut du conjoint du Chef de l’Etat », laquelle ne sera pas rémunérée et n’aura pas de budget propre. Le mot magique est bien là.

En contribuant à la prévention de la corruption, en écartant le favoritisme dans l’accès aux marchés publics et aux emplois publics, en permettant une meilleure ouverture du débat public, ce renforcement de la transparence, tant au niveau politique qu’administratif, aura amélioré le fonctionnement de l’Etat. A-t-il pour autant renforcé la confiance des citoyens dans les institutions ? Les sondages disponibles montrent qu’il n’en est rien.

On observe au contraire une revendication croissante de transparence, qui exprime en réalité une méfiance persistante des citoyens à l’égard des titulaires du pouvoir. Les législations récentes, toujours plus intrusives, peinent néanmoins à satisfaire cette demande, que viennent entretenir l’irruption des technologies numériques, l’omniprésente compétition entre organes d’information continue, les initiatives de la presse d’investigation et des ONG. Les difficultés que subissent, depuis quelques années, de plus en plus de citoyens dans leur vie quotidienne augmentent leur ressentiment et leur suspicion à l’endroit de ceux qu’ils regardent comme des nantis, à commencer par les hommes politiques. La pratique, depuis 2016, du contrôle fiscal systématique de tout nouveau ministre, l’extension des déclarations obligatoires de patrimoine et d’intérêts à un nombre croissant de fonctionnaires et de magistrats, une conception de plus en plus extensive des conflits d’intérêts, sont ainsi l’expression d’une culture du soupçon qui n’est pas nécessairement un signe de bonne santé.

Nul doute que l’exigence de transparence a inspiré, ces dernières décennies, des législations qui ont fait progresser la pratique de la démocratie dans nos pays. Mais elle ne doit pas nous faire oublier qu’il existe aussi des domaines où le secret est légitime : secret de la défense nationale, secret des délibérations gouvernementales, secret de ce qui touche aux droits de la personne et à la vie privée des citoyens. La conciliation entre ces deux impératifs est certes difficile à définir, dans un contexte qui pousse à toujours plus de transparence. C’est pourtant la tâche, ingrate mais essentielle au bon fonctionnement de l’Etat, qui incombe aux décideurs politiques dans tous les pays démocratiques.

Raphael Hadas-Lebel, Président de section honoraire au Conseil d’État, est ancien Professeur à l’Institut d’études politiques de Paris.

Raphaël Hadas-Lebel